Tata Kelola Daerah dan Model Perlindungan Terintegrasi: Menguji Kapasitas Pemerintah Daerah Melindungi Pekerja Migran Indonesia

Pelindungan Pekerja Migran Indonesia (PMI) tidak pernah semata-mata menjadi persoalan pemerintah pusat. Sebelum seorang warga negara berangkat bekerja ke luar negeri, keputusan untuk bermigrasi biasanya sudah terbentuk di tingkat keluarga, desa, kecamatan, dan kabupaten. Karena itu, kualitas perlindungan PMI sangat ditentukan oleh kemampuan pemerintah daerah menerjemahkan norma hukum nasional ke dalam pelayanan yang benar-benar dapat diakses masyarakat.

Persoalan tersebut menjadi penting setelah penelitian Dewi Andhani, Tati Sarihati, dan Pandji Santosa berjudul Decentralized Migrant Worker Protection and Local Governance Capacity: An Integrated Protection Model from Indonesia diterbitkan dalam International Journal of Research and Innovation in Social Science Volume 10 Issue 6 pada Juni 2026. Penelitian tersebut menggunakan Kabupaten Bandung Barat sebagai studi kasus untuk melihat bagaimana perlindungan PMI dilaksanakan pada tingkat subnasional serta mengapa masih terdapat kesenjangan antara regulasi formal dengan pelayanan praktis. Artikel tersebut diterbitkan pada 27 Juni 2026 dengan DOI 10.47772/IJRISS.2026.100600489 dan menempati halaman 7047–7061.

Penelitian itu menarik karena tidak mempertanyakan semata-mata apakah pemerintah daerah memiliki dasar hukum untuk melindungi PMI. Jawabannya jelas ada. Persoalan yang lebih mendasar adalah sejauh mana dasar hukum tersebut benar-benar diterjemahkan menjadi sistem pelayanan yang terintegrasi, mudah diakses, berbasis data, mampu mencegah keberangkatan nonprosedural, serta memberikan dukungan kepada PMI setelah kembali ke daerah asal.

Secara normatif, Indonesia telah memiliki kerangka hukum yang cukup jelas. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2017 tentang Pelindungan Pekerja Migran Indonesia mengatur perlindungan sebelum bekerja, selama bekerja, dan setelah bekerja. UU tersebut juga secara eksplisit mengatur tugas dan wewenang pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta menempatkan pelindungan PMI sebagai penyelenggaraan yang harus dilakukan secara terpadu antara instansi pemerintah pusat dan daerah dengan melibatkan masyarakat.

Kerangka tersebut diperkuat melalui Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 2021 tentang Pelaksanaan Pelindungan Pekerja Migran Indonesia. Regulasi ini menegaskan bahwa perlindungan PMI harus menjamin pemenuhan hak sebelum bekerja, selama bekerja, dan setelah bekerja. Dengan demikian, tanggung jawab perlindungan tidak berhenti pada proses administratif keberangkatan, tetapi mencakup keseluruhan siklus migrasi.

Kabupaten Bandung Barat bahkan telah memiliki instrumen hukum daerah. Peraturan Daerah Kabupaten Bandung Barat Nomor 5 Tahun 2018 mengatur Penempatan dan Pelindungan Pekerja Migran Indonesia Asal Daerah Kabupaten Bandung Barat. Perda tersebut masih berstatus berlaku dan menjadi dasar hukum daerah dalam penyelenggaraan penempatan dan perlindungan PMI asal Bandung Barat.

Penjelasan Perda tersebut menunjukkan bahwa pemerintah daerah sejak awal telah menyadari adanya dua sisi dalam migrasi kerja. Di satu sisi, bekerja ke luar negeri dapat menjadi salah satu jalan memperoleh pekerjaan, meningkatkan kesejahteraan, dan memanfaatkan pasar kerja internasional. Di sisi lain, PMI menghadapi risiko perlakuan yang tidak manusiawi mulai dari proses keberangkatan hingga kembali ke daerah asal. Karena itu, perlindungan diposisikan sebagai tanggung jawab pemerintah daerah bersama pihak terkait.

Namun, keberadaan regulasi tidak otomatis menghasilkan perlindungan yang efektif.

Temuan penelitian Andhani, Sarihati, dan Santosa justru memperlihatkan adanya jarak antara regulation dan implementation. Perda Kabupaten Bandung Barat No. 5 Tahun 2018 telah menyediakan landasan hukum formal, tetapi pelaksanaannya menurut penelitian tersebut masih cenderung administratif. Beberapa persoalan yang ditemukan antara lain lemahnya penerjemahan regulasi menjadi layanan, keterbatasan sumber daya kelembagaan, koordinasi antarlembaga yang lebih bersifat reaktif, fragmentasi lembaga pelaksana, tekanan sosial-ekonomi, serta ketidakmerataan komitmen pelaksana kebijakan.

Persoalan tersebut memperlihatkan satu hal penting dalam studi administrasi publik: kapasitas pemerintahan daerah tidak dapat diukur hanya dari keberadaan peraturan. Kapasitas juga ditentukan oleh kemampuan organisasi, sumber daya manusia, anggaran, sistem informasi, mekanisme koordinasi, standar pelayanan, dan kemampuan menerjemahkan mandat hukum menjadi tindakan administratif yang dapat dirasakan warga.

Dalam konteks PMI, persoalan itu menjadi lebih kompleks karena migrasi kerja merupakan proses lintas wilayah dan lintas yurisdiksi. Pemerintah desa berhadapan dengan calon PMI dan keluarganya. Pemerintah kabupaten menangani berbagai aspek pelayanan daerah. Pemerintah provinsi memiliki fungsi koordinasi tertentu. Pemerintah pusat mengatur kebijakan nasional. Sementara ketika PMI telah berada di luar negeri, perlindungan juga bersinggungan dengan kementerian dan lembaga pusat, perwakilan RI, pemerintah negara tujuan, serta institusi hukum setempat.

Dengan struktur seperti itu, koordinasi menjadi titik kritis.

Penelitian tersebut mengidentifikasi sejumlah persoalan yang berkaitan dengan tidak adanya layanan satu pintu yang benar-benar terintegrasi, fragmentasi data, lemahnya pencegahan berbasis desa, keberadaan perekrutan informal, hambatan koordinasi, serta belum kuatnya dukungan reintegrasi bagi PMI yang telah kembali. Temuan ini menunjukkan bahwa persoalan perlindungan PMI di daerah bukan hanya persoalan legal compliance, tetapi juga persoalan desain pelayanan publik.

Masalah layanan terpadu sebenarnya telah memperoleh dasar kebijakan. Peraturan Menteri Ketenagakerjaan Nomor 10 Tahun 2024 mengatur pembentukan dan penyelenggaraan Layanan Terpadu Satu Atap Pekerja Migran Indonesia (LTSA PMI), termasuk sarana prasarana, tata cara pelayanan, etika pelayanan, sistem informasi, pendanaan, dan pelaporan.

Namun, keberadaan LTSA tidak boleh berhenti pada penggabungan loket pelayanan. Konsep integrasi seharusnya lebih jauh, yaitu menghubungkan informasi, kewenangan, prosedur, sumber daya manusia, mekanisme pengaduan, dan tindak lanjut antarlembaga. Jika masyarakat tetap harus berpindah dari satu institusi ke institusi lain untuk mendapatkan informasi atau penyelesaian persoalan, maka integrasi kelembagaan belum sepenuhnya berubah menjadi integrasi pelayanan.

Di sinilah penelitian tentang Bandung Barat memberikan kontribusi penting. Model perlindungan yang ditawarkan bukan sekadar memperbanyak lembaga, melainkan membangun Integrated Local Migrant Protection Governance Model. Model tersebut menghubungkan regulasi daerah, pelayanan berbasis LTSA, kolaborasi lintas sektor, pencegahan berbasis desa, tata kelola data, serta dukungan pascakepulangan dalam sebuah siklus perlindungan yang berkelanjutan.

Model tersebut relevan karena pendekatan perlindungan PMI selama ini sering terfragmentasi berdasarkan tahapan birokrasi. Calon PMI dilihat sebagai persoalan administrasi penempatan. PMI yang bermasalah di luar negeri dipandang sebagai persoalan pengaduan. PMI yang pulang diposisikan sebagai persoalan sosial atau ketenagakerjaan. Padahal, ketiganya merupakan bagian dari satu siklus migrasi yang saling berhubungan.

Pencegahan seharusnya dimulai dari desa.

Desa merupakan ruang sosial paling dekat dengan calon PMI dan keluarganya. Di tingkat desa, pemerintah dan masyarakat memiliki peluang lebih besar untuk mengenali calon migran, pola perekrutan, informasi pekerjaan yang beredar, keberadaan perekrut informal, serta tekanan ekonomi yang mendorong seseorang memilih jalur migrasi tertentu.

Penelitian tersebut menemukan bahwa literasi migrasi di tingkat desa masih perlu diperkuat dan pencegahan berbasis desa belum berjalan optimal. Persoalan ini penting karena penempatan nonprosedural sering kali terjadi sebelum calon PMI bersentuhan dengan sistem formal pemerintah. Jika intervensi pemerintah baru dilakukan setelah muncul persoalan administrasi atau setelah seseorang berangkat melalui jalur tidak resmi, maka fungsi pencegahan telah terlambat.

Penelitian lain mengenai koordinasi antarlembaga dalam pencegahan PMI nonprosedural di Kabupaten Bandung Barat yang diterbitkan pada 2026 juga menemukan bahwa koordinasi sudah dilakukan melalui pembagian kewenangan, validasi administratif, sosialisasi, penanganan pengaduan, pendampingan, serta komunikasi formal dan informal. Namun, koordinasi tersebut masih lebih bersifat responsif dibandingkan preventif. Kendala yang ditemukan mencakup ketidakjelasan mandat teknis di tingkat kecamatan, keterbatasan sumber daya, lemahnya deteksi dini dan integrasi data, serta rendahnya kesadaran masyarakat.

Temuan dari dua penelitian tersebut memperlihatkan adanya persoalan yang sama dari dua sisi. Di satu sisi terdapat regulasi dan pembagian kewenangan. Di sisi lain terdapat persoalan implementasi pada level masyarakat. Artinya, tantangan utama bukan sekadar menambah regulasi baru, tetapi memperkuat kapasitas pemerintah daerah untuk menghubungkan regulasi dengan pelayanan.

Data menjadi komponen penting dalam model tersebut.

Tanpa data PMI yang terintegrasi, pemerintah daerah akan kesulitan mengetahui siapa calon PMI, dari desa mana mereka berasal, ke negara mana mereka berangkat, melalui jalur apa, perusahaan atau pemberi kerja mana yang terlibat, kapan mereka kembali, dan apakah setelah kembali membutuhkan intervensi sosial-ekonomi.

Fragmentasi data juga dapat menghambat pencegahan. Pemerintah mungkin memiliki data penempatan, sementara pemerintah desa mempunyai informasi sosial mengenai warganya. Jika kedua informasi tersebut tidak bertemu, potensi deteksi dini menjadi lemah. Data akhirnya hanya menjadi statistik administratif, bukan instrumen kebijakan.

Karena itu, tata kelola data PMI di tingkat daerah harus diarahkan pada prinsip satu data, banyak fungsi. Data yang sama dapat digunakan untuk pelayanan, pencegahan, pengawasan, pengaduan, pemetaan risiko, kebijakan ketenagakerjaan, hingga program reintegrasi. Namun, integrasi tersebut tetap harus memperhatikan dasar hukum, keamanan data pribadi, pembatasan akses, dan tujuan penggunaan data.

Persoalan berikutnya adalah reintegrasi.

Perlindungan tidak seharusnya berakhir ketika PMI tiba di kampung halaman. PMI purna dapat membawa pengalaman, keterampilan, jaringan, dan modal ekonomi yang dapat menjadi aset pembangunan daerah. Sebaliknya, tanpa dukungan yang memadai, sebagian PMI yang kembali dapat menghadapi persoalan pekerjaan, pengelolaan pendapatan, utang, maupun kesulitan mengembangkan usaha.

Karena itu, kebijakan reintegrasi harus ditempatkan sebagai bagian dari perlindungan, bukan sekadar program tambahan setelah kepulangan. Pemerintah daerah dapat menghubungkan PMI purna dengan pelatihan kewirausahaan, akses pembiayaan, koperasi, pasar kerja lokal, sertifikasi kompetensi, pendidikan keluarga, dan program pemberdayaan ekonomi daerah.

Dalam kerangka tersebut, perlindungan PMI dapat dibangun dalam lima mata rantai yang saling terhubung: pencegahan di desa, pelayanan pra-penempatan, perlindungan selama bekerja, pengaduan dan penanganan kasus, serta reintegrasi setelah kepulangan.

Setiap mata rantai membutuhkan lembaga penanggung jawab yang jelas, sistem data yang dapat dipertukarkan secara sah, indikator kinerja, prosedur rujukan, dan mekanisme evaluasi bersama. Dengan demikian, koordinasi tidak hanya dilakukan ketika masalah muncul, tetapi dibangun sejak awal sebagai sistem.

Tantangan berikutnya adalah memastikan hubungan antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat tidak berubah menjadi dua sistem yang berjalan sendiri-sendiri.

UU 18/2017 memang memberikan ruang bagi pemerintah daerah dalam penyelenggaraan perlindungan PMI, tetapi perlindungan tersebut tetap merupakan bagian dari sistem nasional. Karena itu, desentralisasi tidak boleh dimaknai sebagai pelepasan tanggung jawab pusat kepada daerah. Desentralisasi harus dimaknai sebagai pembagian fungsi yang memungkinkan pemerintah daerah melakukan pelayanan dan pencegahan berdasarkan karakteristik wilayah, sementara pemerintah pusat memastikan standar nasional, koordinasi, data, pengawasan, dan dukungan kebijakan tetap berjalan.

Dalam konteks inilah penguatan kapasitas daerah menjadi penting. Daerah dengan jumlah PMI besar belum tentu otomatis memiliki kapasitas perlindungan yang memadai. Begitu pula keberadaan perda belum tentu menjamin pelayanan efektif. Yang menentukan adalah kemampuan menerjemahkan kewenangan menjadi institusi yang bekerja.

Model Bandung Barat memberikan pelajaran bahwa desentralisasi tanpa kapasitas dapat menghasilkan kesenjangan antara hukum dan pelayanan. Sebaliknya, kapasitas daerah tanpa integrasi dengan sistem nasional juga berpotensi menghasilkan fragmentasi baru.

Karena itu, model perlindungan PMI ke depan membutuhkan hubungan vertikal dan horizontal sekaligus. Hubungan vertikal menghubungkan desa, kecamatan, kabupaten, provinsi, dan pemerintah pusat. Hubungan horizontal menghubungkan dinas tenaga kerja, kesehatan, kependudukan, sosial, pendidikan, kepolisian, imigrasi, pemerintah desa, BP2MI/KP2MI, lembaga jaminan sosial, organisasi masyarakat, perguruan tinggi, dan masyarakat sipil sesuai kewenangan masing-masing.

Pendekatan seperti ini sejalan dengan gagasan collaborative governance, tetapi kolaborasi tidak boleh hanya berupa forum pertemuan. Kolaborasi harus memiliki tujuan bersama, pembagian peran, prosedur pertukaran informasi, mekanisme rujukan kasus, pembiayaan, indikator kinerja, dan evaluasi yang terukur.

Pada akhirnya, pertanyaan mengenai perlindungan PMI di daerah bukan lagi apakah pemerintah daerah memiliki regulasi. Pertanyaannya adalah apakah regulasi tersebut hidup dalam pelayanan publik.

Kabupaten Bandung Barat menunjukkan bahwa sebuah daerah dapat memiliki dasar hukum yang relatif jelas melalui Perda No. 5 Tahun 2018, sementara penelitian tahun 2026 masih menemukan kesenjangan antara regulasi dan praktik pelayanan.

Kesenjangan tersebut tidak semestinya dibaca sebagai kegagalan satu institusi. Ia lebih tepat dipahami sebagai persoalan kapasitas dan desain tata kelola. Ketika banyak institusi memiliki sebagian kewenangan, tetapi tidak ada sistem yang menghubungkan seluruh bagian tersebut secara efektif, PMI dan keluarganya berpotensi menjadi pihak yang harus memahami sendiri kerumitan birokrasi.

Karena itu, model perlindungan terintegrasi perlu menempatkan PMI bukan sebagai objek administrasi, melainkan sebagai subjek yang haknya harus dilindungi sepanjang siklus migrasi. Pemerintah daerah harus mampu menjadi pintu pertama pencegahan, pelayanan, informasi, pengaduan, dan reintegrasi, sementara pemerintah pusat memastikan seluruh proses tersebut terhubung dengan sistem perlindungan nasional.

Pelajaran paling penting dari studi Bandung Barat adalah bahwa desentralisasi perlindungan PMI bukan sekadar memindahkan sebagian fungsi ke daerah. Desentralisasi membutuhkan kapasitas, integrasi kelembagaan, data yang dapat digunakan bersama, pelayanan yang mudah diakses, pencegahan berbasis masyarakat, dan kesinambungan dukungan setelah PMI pulang.

Dengan demikian, ukuran keberhasilan tata kelola PMI di daerah tidak cukup dilihat dari jumlah perda yang diterbitkan, jumlah sosialisasi yang dilakukan, atau jumlah calon PMI yang dilayani. Ukurannya harus bergeser kepada pertanyaan yang lebih substantif: apakah masyarakat memperoleh informasi yang benar sebelum berangkat, apakah keberangkatan nonprosedural dapat dicegah, apakah kasus dapat ditangani cepat ketika muncul, apakah data antarlembaga dapat digunakan untuk pencegahan, dan apakah PMI yang kembali memperoleh kesempatan untuk membangun kembali kehidupannya.

Jika seluruh mata rantai tersebut dapat bekerja sebagai satu sistem, maka desentralisasi bukan menjadi sumber fragmentasi, melainkan instrumen untuk mendekatkan negara kepada warga.

Dan bagi pekerja migran, jarak antara regulasi dan pelayanan bukan sekadar persoalan administrasi. Jarak itu dapat menentukan apakah seorang warga negara berangkat melalui jalur yang aman, memperoleh perlindungan ketika menghadapi masalah, dan memiliki jalan pulang yang bermartabat.